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Avec la réforme de l'assurance-chômage, le gouvernement vise le plein-emploi tout en espérant économiser 3,4 milliards d'euros en deux ans.

par Servan Le Janne | 6 novembre 2019

Le lapsus

Dans l’es­­pace qui sépare Muriel Péni­­caud et Edouard Philippe, par la fenêtre de l’hô­­tel de Mati­­gnon, les jardins révèlent leur vert le plus intense sous le soleil de juin. L’été 2019 approche. Derrière deux pupitres, la ministre du Travail et le Premier ministre sont venus ouvrir le « troi­­sième volet de trans­­for­­ma­­tion du marché du travail », indique la première, dans un tailleur beige assorti aux murs. Après avoir retou­­ché le droit du travail par ordon­­nances il y a deux ans, et réformé l’ap­­pren­­tis­­sage et la forma­­tion l’an­­née dernière, le gouver­­ne­­ment engage une modi­­fi­­ca­­tion des règles de l’as­­su­­rance-chômage.

Il entend écono­­mi­­ser 3,4 milliards d’eu­­ros d’ici 2021 et, en même temps, réduire le nombre de deman­­deurs d’em­­plois. « Notre objec­­tif c’est de mettre fin à une sécu­­rité illu­­soire qui prend au piège d’une vraie préca­­rité », résume Edouard Philippe. Après 40 minutes de confé­­rence, Muriel Péni­­caud fait aussi œuvre de synthèse : « C’est une réforme réso­­lu­­ment tour­­née vers le travail, vers l’em­­ploi, contre le chômage et pour la préca­­rité », lâche-t-elle. « Et contre la préca­­rité pardon », corrige-t-elle en roulant des yeux.

La ministre du Travail Muriel Péni­­caud Crédits : Jacques Paquier

Pour Laurent Berger, ce lapsus est révé­­la­­teur. Passé l’été, le secré­­taire géné­­ral de la CFDT parle du projet comme d’ « une tuerie, tout simple­­ment parce que la seule logique est une logique budgé­­taire sur le dos des chômeurs ». Sur les 2,6 millions d’al­­lo­­ca­­taires qui auraient dû être indem­­ni­­sés si rien n’avait changé d’avril 2020 à mars 2021, « 9 % n’ou­­vri­­ront pas de droit », selon l’Unédic, et 41 % touche­­ront une somme réduite. « On va passer d’un système d’in­­dem­­ni­­sa­­tion chômage à un système d’ac­­crois­­se­­ment de la pauvreté », déplore Berger.

« Oui, c’est un peu plus dur, mais je trouve aussi logique que quand il y a de l’em­­ploi, il soit pris, et que l’as­­su­­rance-chômage serve de filet de sécu­­rité entre deux emplois », recon­­naît Muriel Peni­­caud sur France Inter le 22 octobre. Une partie de la méca­­nique est enclen­­chée le 1er novembre 2019, en atten­­dant l’en­­trée en vigueur complète de la réforme au 1er avril 2020. À moins de 53 ans, il faut ainsi avoir travaillé six mois les deux dernières années au lieu de quatre sur les 28 mois précé­­dents pour rece­­voir des vire­­ments de Pôle emploi. Quant à ceux qui sont déjà inscrits, ils doivent désor­­mais avoir œuvré six mois pour allon­­ger d’au­­tant leur période d’in­­dem­­ni­­sa­­tion, contre un mois aupa­­ra­­vant.

Au lende­­main du 1er novembre, Muriel Péni­­caud se féli­­ci­­tait sur Twit­­ter que « le chômage baisse. Après trente ans de chômage de masse, nos réformes montrent qu’il n’y a pas de fata­­lité : loi travail, appren­­tis­­sage, forma­­tion, assu­­rance chômage, soutien aux plus fragiles, un seul but : que chacun puisse vivre de son travail. » Les chiffres présen­­tés par Pôle emploi le 25 octobre montrent en effet une chute de 0,4 % du nombre d’ins­­crits sur un trimestre et de 1,9 % sur un an. Malgré un contexte inter­­­na­­tio­­nal dégradé par la guerre commer­­ciale entre la Chine et les États-Unis, le taux de chômage est passé de 8,5 % au prin­­temps à 8,3 %.

Au cours de sa campagne, Emma­­nuel Macron se targuait de pouvoir faire passer le chômage sous la barre des 7 % d’ici 2022. Jeudi 25 avril 2019, il a promis « le plein-emploi en 2025 ». Il y aurait alors, à en croire la défi­­ni­­tion de l’Or­­ga­­ni­­sa­­tion inter­­­na­­tio­­nale du travail, « du travail pour toutes les personnes dispo­­nibles et en quête de travail. » Ce scéna­­rio n’ex­­clut par l’exis­­tence d’un chômage rési­­duel, dû aux ajus­­te­­ment entre l’offre et la demande, autre­­ment dit entre employeurs et employés. En France, un chômage de 7 % suffi­­rait à parler de plein emploi selon l’OCDE. « Quand il s’agit de rebâ­­tir une cathé­­drale, on sait se fixe un objec­­tif », compare Macron. « Je pense qu’il faut le faire pour tout. »

Ce chan­­tier comporte toute­­fois un écueil : « 87 % des embauches se font sur des contrats très courts », observe Muriel Péni­­caud le 2 novembre sur Twit­­ter. « 70 % des CDD durent un mois ou moins, 30 % un jour ou moins. Ce n’est pas accep­­table. La préca­­rité des travailleurs les empêche de se loger, de faire des projets de vie. La réforme #Assu­­ran­­ceC­­ho­­mage respon­­sa­­bi­­lise les employeurs. » La ministre du Travail fait réfé­­rence à un système de bonus-malus mis en place dans le cadre de la réforme pour les employeurs de plus de 11 sala­­riés dans certains secteurs : ils devront s’ac­quit­­ter de coti­­sa­­tions patro­­nales plus élevées si ceux qui les quittent viennent garnir les rangs des deman­­deurs d’em­­ploi en nombre.

Sauf que ce dispo­­si­­tif voué à lutter contre les contrats courts s’ac­­com­­pagne d’une baisse d’in­­dem­­ni­­tés pour 1,3 millions de personnes. Autant dire que le gouver­­ne­­ment a une chance d’agir plus « pour la préca­­rité » qu’à son encontre, comme le dit Muriel Peni­­caud elle-même avant de se reprendre. « On a fait le choix de taper sur les deman­­deurs d’em­­ploi avant de regar­­der ce qui struc­­tu­­rel­­le­­ment est empê­­chant pour la reprise d’em­­ploi », critique Laurent Berger. « Malheu­­reu­­se­­ment, on va avoir des gens qui vont sombrer dans la pauvreté parce qu’on aura baissé leur indem­­ni­­sa­­tion. » Mais pour le Président, Emma­­nuel Macron, les écono­­mies à faire sont à ce prix.

La fin d’un modèle

À deux jours du second tour de l’élec­­tion prési­­den­­tielle, la cause est enten­­due. Emma­­nuel Macron va « battre Le Pen et ensuite ? » demande l’émis­­sion de Media­­part qui l’in­­vite ce 5 mai 2017. Alors que la nuit enve­­loppe la rédac­­tion du 8 passage Brulon, dans le XIXe arron­­dis­­se­­ment de Paris, un thème grave est mis sur la table. Que va deve­­nir l’as­­su­­rance chômage ? Avec force mouve­­ments de bras, le candi­­dat explique vouloir « sortir d’un modèle assu­­ran­­tiel ». Fondé en 1958, ce système prélève des coti­­sa­­tions aux employés pour finan­­cer leurs indem­­ni­­tés en cas de perte d’em­­ploi. Leur niveau et les règles d’in­­dem­­ni­­sa­­tion sont fixés par les repré­­sen­­tants des sala­­riés et des employeurs.

À la faveur de l’es­­sor écono­­mique des Trente glorieuses, le taux de chômage reste à des niveaux très faibles jusqu’au début des années 1970, d’au­­tant que « les chômeurs négligent de s’ins­­crire dans une période où il est facile de trou­­ver un emploi », consta­­tait l’éco­­no­­miste Pierre Villa. L’Hexa­­gone est en situa­­tion de plein emploi. Dans la foulée du premier choc pétro­­lier, en 1973, son taux de chômage passe de 2 à 5 % en moins de deux ans. Il enfle encore après le deuxième, en 1979, pour dépas­­ser 7 % en 1973. Jamais il n’est repassé sous cette limite depuis.

En revanche, l’as­­su­­rance chômage a « accu­­mulé plus de 30 milliards de défi­­cit courant, donc la réalité n’est plus assu­­ran­­tielle, c’est le contri­­buable qui paye », avance Macron. La dette est esti­­mée à 35 milliards d’eu­­ros. Aussi, compte-t-il dépos­­sé­­der les syndi­­cats de leur rôle déci­­sion­­naire en la matière. Une fois élu, l’an­­cien ministre de l’Éco­­no­­mie charge Muriel Péni­­caud de super­­­vi­­ser leurs pour­­par­­lers.

Le 22 février 2018, ils trouvent un accord prévoyant une « allo­­ca­­tion d’aide au retour à l’em­­ploi projet », c’est-à-dire une indem­­ni­­sa­­tion pour les employés qui mettent en route un projet profes­­sion­­nel après avoir démis­­sionné. Les employeurs sont aussi invi­­tés à limi­­ter le recours aux contrats courts, faute de quoi un « bonus-malus » sera imposé par le gouver­­ne­­ment. Lequel gouver­­ne­­ment souhaite aussi insti­­tuer un « droit de 800 euros par mois pendant six mois » pour « les indé­­pen­­dants qui sont en liqui­­da­­tion judi­­ciaire et qui avaient un béné­­fice annuel autour de 10 000 euros ». À quoi il faut encore ajou­­ter un triple­­ment des effec­­tifs de contrôle de Pôle emploi en 2018.

Mais cela ne suffit pas. En septembre 2018, Edouard Philippe rassemble de nouveau les parte­­naires sociaux afin de leur suggé­­rer des pistes pour lutter contre le chômage et la préca­­rité, avec pour objec­­tif, aussi et surtout, de réali­­ser 3,4 milliards d’eu­­ros d’éco­­no­­mie à l’ho­­ri­­zon 2021. Quatre mois de débats plus tard, ces négo­­cia­­tions achoppent et le gouver­­ne­­ment reprend la main.

Par un décret publié le 30 décembre 2018, l’exé­­cu­­tif a commencé par durcir le contrôle des chômeurs. En cas d’ab­­sence à un rendez-vous avec un conseiller, ils sont désor­­mais sanc­­tionné d’un mois de radia­­tion dans l’ab­­sence d’un motif légi­­time. Et leur allo­­ca­­tion est carré­­ment suppri­­mée après deux refus « d’offres raison­­nables d’em­­ploi ». Jusqu’ici, les béné­­fi­­ciaires de Pôle emploi pouvaient écar­­ter un salaire trop infé­­rieur à celui qu’ils touchaient pendant un an. Ce n’est plus le cas. Ainsi, le taux de chômage est-il réduit non par des retours à l’em­­ploi mais par des radia­­tions.

Repre­­nant des éléments de l’ac­­cord de février 2018, Muriel Péni­­caud présente fina­­le­­ment la réforme le 18 juin 2019. Avant de commettre son lapsus à Mati­­gnon, elle annonce que « tous les sala­­riés ayant au moins 5 ans d’an­­cien­­neté dans leur entre­­prise auront droit à l’as­­su­­rance chômage quand ils démis­­sionnent pour réali­­ser un projet profes­­sion­­nel. » Une indem­­ni­­sa­­tion forfai­­taire de 800 euros par mois pendant six mois sera aussi accor­­dée aux travailleurs indé­­pen­­dants, dont l’en­­tre­­prise est en liqui­­da­­tion judi­­ciaire, quel qu’ait été son chiffre d’af­­faire. Ces mesures s’ap­­pliquent à comp­­ter du 1er novembre, tout comme la réduc­­tion progres­­sive des indem­­ni­­tés accor­­dées aux sala­­riés dont les reve­­nus excé­­daient 4 500 euros bruts par mois.

Une telle progres­­si­­vité est-elle à craindre, à terme, pour les moins bien lotis ? La réforme actuelle a déjà de quoi les inquié­­ter : en récla­­mant six mois de travail sur les deux dernières années à ceux qui voudraient s’ins­­crire à Pôle emploi, et en leur deman­­dant d’avoir œuvré six mois pour allon­­ger d’au­­tant leur période d’in­­dem­­ni­­sa­­tion, elle risque de dégra­­der la situa­­tion d’1,3 million de personnes.

Dans les bureaux de Media­­part qui accueillaient Emma­­nuel Macron en mai 2017, on a ainsi calculé qu’ « une sala­­riée ayant travaillé un mois sur deux pendant deux ans, pour 1 425 euros net par mois » va perce­­voir 705 euros sur 12 mois au lieu de 1 425 pendant 24 mois. Pire, une personne qui a enchaîné 2 mois de labeur, 18 mois de chômage et 4 mois d’em­­ploi aura droit à 282 euros deux ans durant plutôt que 636 euros sur six mois.

Sans comp­­ter qu’à partir du 1er avril 2020, date d’en­­trée en vigueur de la deuxième phase de la réforme, les indem­­ni­­tés chômage seront calcu­­lées non plus sur les seuls jours travaillés, mais sur le revenu mensuel du travail. Résul­­tat, le cumul de missions tempo­­raires et d’al­­lo­­ca­­tions sera plus complexe. Un béné­­fi­­ciaire touchant 500 euros par mois de Pôle emploi qui signe­­rait un contrat à temps partiel payé 400 euros n’aura par exemple le droit à aucun complé­­ment de revenu. Pour éviter cette « catas­­trophe sociale », dixit Laurent Berger, la CGT, FO, la CFE-CGC et Soli­­daires ont déposé un recours devant le Conseil d’État le 1er octobre dernier.

De son côté, le gouver­­ne­­ment fait valoir que les personnes alter­­nant emploi et chômage peuvent désor­­mais béné­­fi­­cier d’un accom­­pa­­gne­­ment dédié. Cela pour­­rait leur permettre de trou­­ver un emploi plus stable, si les employeurs sont effec­­ti­­ve­­ment inci­­tés à éviter les contrats courts par le système de bonus-malus ; et si la conjonc­­ture écono­­mique est favo­­rable. Selon les prévi­­sions de l’Ob­­ser­­va­­toire français des conjonc­­tures écono­­miques (OFCE), dévoi­­lées le 16 octobre 2019, il y a néan­­moins de nombreuses incer­­ti­­tudes,« que ce soit la crois­­sance et son contenu en emplois, l’ef­­fet des poli­­tiques de l’em­­ploi (forma­­tions, garan­­tie jeunes, contrats aidés du secteur non marchand) ou l’évo­­lu­­tion de la popu­­la­­tion active»

Le pari est donc « attei­­gnable » mais n’a guère de chance d’être gagné selon l’OFCE : « Les pers­­pec­­tives de crois­­sance pour les années à venir étant moins favo­­rables, et les effets sur l’em­­ploi atten­­dus des poli­­tiques d’en­­ri­­chis­­se­­ment de la crois­­sance moindres, il nous semble peu probable que ce rythme soit main­­tenu et donc que l’objec­­tif soit atteint. »

Le nombre de deman­­deurs d’em­­ploi a certes une chance de bais­­ser méca­­nique­­ment à mesure que les condi­­tions pour prétendre au chômage se durcis­­se­­ront. Mais dans ce cas, un taux de 7 % serait loin de signi­­fier qu’il existe « du travail pour toutes les personnes dispo­­nibles et en quête de travail. »


Couver­­ture : Alain Alele


 

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